Financiële verhouding en decentralisaties

Onder de noemer financiële verhouding en decentralisaties gaan wij apart in op ontwikkelingen op deze terreinen.

Omgevingswet
Naar verwachting treedt op 1 januari 2021 de Omgevingswet in werking. De invoering en de implementatie van deze wet betreft een omvangrijk en complex proces waar veel tijd mee gemoeid is/zal zijn. De wet vervangt circa 26 sectorale wetten en ongeveer 120 bestaande algemene maatregelen van bestuur in de sfeer van de fysieke leefomgeving (waaronder wonen en bouwen). Doelstelling van deze wet is onder andere om het eenvoudiger en sneller te maken. Voor de interne organisatie betekent dit een omwenteling in de manier van werken. Het Transitieteam Omgevingswet is binnen de organisatie bezig om de implementatie van de wet in goede banen te leiden.

Tegelijkertijd met de Omgevingswet treedt ook de wet kwaliteitsborging in de bouw voor gevolgklasse 1 in werking. Voor ongeveer 85% van de aanvragen komt de bouwbesluittoets en het toezicht daarop te vervallen. De verantwoordelijkheid hiervoor komt te liggen bij een private kwaliteitsborger. Er vindt een verschuiving plaats van uitvoering naar regie bij vergunningverlening. Taken vervallen bij toezicht. De gemeente houdt wel de verantwoordelijkheid voor handhaving.
Deze omwentelingen gaan financiële consequenties hebben. Komende periode wordt dit in beeld gebracht. Tevens dient er een nieuw evenwicht gevonden dient te worden tussen kosten en opbrengsten in de kostendekkende legesexploitatie. Uiterlijk bij de Perspectiefnota 2021 willen wij een eerste zicht, c.q. financiële inkadering ter besluitvorming voorleggen.

Sociaal domein

tekorten op Jeugd

Met ingang van 2015 is de gemeente verantwoordelijk voor veel nieuwe taken op de terreinen Zorg, Werk en Jeugd. Deze drie terreinen komen afzonderlijk aan de orde in Programma 1 Sociaal Domein, verreweg het grootste van de zes programma’s. Met name op de decentralisatie Jeugd kampen veel gemeenten met grote tekorten. Amstelveen behoort hier tot de grote tekortgemeenten. De hulpvraag en de behandelkosten lopen op.

Onderzoek naar de grote en breed verspreide tekorten op Jeugd en intensief overleg hierover tussen Rijk en VNG geresulteerd in extra incidenteel geld van Rijk, namelijk € 400 miljoen in 2019 en € 300 miljoen in 2020 en in 2021. De landelijke tekorten op Jeugd liggen in de orde van € 1 miljard. De tekorten behoren hiermee dus niet tot het verleden en het structurele beeld na 2021 is hoogst onzeker.

Regionaal ingekochte specialistische jeugdhulp
Per 1 januari 2018 wordt gewerkt met de nieuwe regionale inkoopsystematiek specialistische jeugdhulp waarin wordt gewerkt met segment B (laagcomplexe hulp) en segment C (hoogcomplexe hulp). Parallel hieraan is in 2018 een flink financieel nadeel ontstaan. In 2018 en 2019 is een stevig pakket aan maatregelen ingezet om de stijging van het financieel nadeel terug te dringen en vanaf 2021 een stapsgewijze daling van de kosten in te zetten.

Het gaat onder meer om de aanpassing van de tarieven en de afrekening op werkelijke kosten in 2018 (in plaats van de afrekening op de afgesproken en vaak hogere tarieven), het starten in segment B in plaats van direct in segment C en het mogelijk maken van het stapelen van lichtere segment B besluiten (in plaats van de duurdere segment C besluiten). Ook worden huidige en nieuwe beschikkingen extra scherp bekeken (op inhoud en financiën- ook om het kostenbewustzijn te vergroten) en is het contractmanagement met de top 10 aanbieders geïntensiveerd.

Ondanks deze maatregelen zien we dat de ontwikkelingen uit 2018 doorwerken in 2019 en 2020, bijvoorbeeld door de lange looptijd van (duurzame) jeugdhulptrajecten. Daarmee duurt het ook een langere periode voordat de maatregelen effect hebben. Dit naast het algemene risico dat de maatwerkdienstverlening vanuit de Jeugdwet een open einde regeling is.

Er zijn diverse onzekerheden voor 2019 en 2020 die momenteel nog niet gekwantificeerd kunnen worden. Het gaat onder meer om de omvang van de werkelijke kosten van (niet duurzame) trajecten die zijn gestart in 2018 en doorlopen in 2019 (door de afrekening op werkelijke kosten in 2018 is de afrekensystematiek van niet duurzame trajecten van 70% bij start- en 30% bij stopzorg losgelaten en daarmee is het bedrag dat bij stopzorg betaalt moet worden onzeker) en verschillen in administraties tussen gemeenten en aanbieders. Over beide onzekerheden is nauwe afstemming met de regiogemeenten en aanbieders.

Naast de complexiteit van de keten met veel verschillende verwijzers en aanbieders zorgen ook sommige maatregelen in het kader van de kostenbeheersing ervoor dat de monitoring van de financiën in deze periode bemoeilijkt wordt. Het effect van de bevolkingsontwikkeling op het volume aan jeugdhulp moet nog bekeken worden.

tekorten op Wmo
De eenzijdig invoering door het Rijk van een vast, laag abonnementstarief voor Wmo-maatwerkvoorzieningen heeft voor gemeenten financiële gevolgen die veel groter zijn dan de door het Rijk verstrekte compensatie. We zien een sterke groei van het volume van de aanvragen, zowel bij hulpmiddelen als bij huishoudelijke hulp en begeleiding. Naast genoemde aanzuigende werking zijn andere factoren het Rijksbeleid dat gericht is op het langer thuis blijven wonen en de krapte op de woningmarkt (voor wat betreft woningaanpassingen)

doordecentralisatie Beschermd Wonen
Het voornemen is om de nu nog bij centrumgemeenten belegde zorg en middelenstroom voor Beschermd Wonen met ingang van 2021 door te decentraliseren naar alle gemeenten. Dit is een complexe en veelomvattende operatie die risico's en onzekerheden met zich meebrengt waarvan de impact nu nog niet is in te schatten.

transformatie

Beheersing van de zorguitgaven was een belangrijke drijfveer voor het Rijk om deze decentralisaties door te voeren. De Rijksbegroting liet trendmatig een sterke groei van de zorguitgaven zien, met als perspectief dat deze trend zich bij ongewijzigd beleid zou blijven voortzetten door een stijgende autonome zorgvraag. Dit heeft geleid tot een ingrijpende beleidscorrectie door het Rijk: grootschalige taakoverdracht naar gemeenten onder gelijktijdige inboeking van een miljardenombuiging. Leidende overwegingen bij deze beleidscorrectie en daaraan gekoppelde besparingsmogelijkheden waren:

(a) vergroten van de eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid waar dit mogelijk is;
(b) ontschotten van budgetten, maatwerk, één loket;
(c) minder “dure” zorgvraag door preventiebeleid, sociale samenhang en laagdrempeliger zorg.

Voor de financiële houdbaarheid van belangrijke zorgvoorzieningen is het slagen van de transformatie opgave een belangrijke succesfactor, naast toereikende macrobudgetten vanuit het Rijk.

uitkeringen levensonderhoud (Bijstandsgelden)
De BUIG-gelden (Bundeling Uitkeringen Inkomensvoorziening Gemeenten) betreffen het budget dat gemeenten ontvangen voor het verstrekken van bijstandsuitkeringen. Dit budget wordt objectief bepaald. Als gemeenten meer of minder uitgeven aan bijstandsuitkeringen blijft dit voor rekening van de gemeente. Dit budget gaat alleen over de uitkeringsgelden. De bekostiging van de ambtelijke uitvoeringskosten wordt geacht plaats te vinden via de algemene uitkering gemeentefonds.

Rond 1 oktober maakt het Rijk de voorlopige budgetten 2020 voor de bijstandsgelden bekend (BUIG-gelden). Het hiervoor toegepaste objectieve verdeelmodel lijkt na veel discussie in de achterliggende jaren in rustiger vaarwater te komen. Amstelveen ontvangt in 2019 een uitkering van ruim € 22 miljoen en behoort tot de grote voordeelgemeenten op dit verdeelmodel. Inhoudelijk verdiepingsonderzoek bij de grootste voor- en nadeelgemeenten laat zien dat er een verband bestaat tussen positieve financiële resultaten en de invulling die gemeenten geven aan beleid en uitvoering. De positieve Amstelveense scores in het onderzoek bevestigen dat. Dat wil overigens niet zeggen dat beleid en uitvoering in Amstelveen de totale omvang van het huidige voordeel verklaren.

Het voordeel op BUIG-gelden is structureel ingezet op re-integratie (hier is sprake van een wisselwerking in de zin dat extra inzet op re-integratie een "terugverdieneffect" heeft op de bijstandsgelden), alsmede om tekorten op Jeugd en Wmo te dekken. Daarmee zijn tot dusver andere, pijnlijke ingrepen voorkómen. Maar dit maakt onze structurele begrotingspositie wel kwetsbaarder op dit onderdeel. Een terugloop van het BUIG-voordeel is nu een budgettair risico. Daarbij zijn twee aspecten van belang:

• bij de verdeling van de koek kunnen schommelingen in de volumes van maatstaven, landelijk en lokaal leiden tot herverdeeleffecten.
• het CPB voorspelt een daling van het bijstandsvolume. In dat geval wordt de koek kleiner en daarmee ook het huidige voordeel (conjuncturele component).

algemene uitkering gemeentefonds
Met een omvang van ruim € 100 miljoen is de uitkering gemeentefonds verreweg het belangrijkste structurele algemene dekkingsmiddel van de gemeente. De hoogte en ontwikkeling van het uitkering gemeentefonds wordt bepaald via de Rijksbegroting en is voor gemeenten niet beïnvloedbaar.

Najaar 2017 is het Kabinet Rutte III aangetreden met als basis het Regeerakkoord 2017-2021 “Vertrouwen in de toekomst”. Dit Regeerakkoord handhaaft de trap-op-trap-af systematiek. Dit betekent, dat de omvang van het gemeentefonds "meebeweegt" met de ontwikkeling van de Rijksuitgaven. Met ingang van 2019 maken ook de Rijksuitgaven voor Zorg en Sociale Zekerheid onderdeel uit van deze koppeling. Tegelijkertijd moeten gemeenten uit de groei van het gemeentefonds ook de (autonome) groei van hun eigen zorguitgaven (Wmo en Jeugd) opvangen.

Met dank aan gunstige economische prognoses was in eerste instantie sprake van stevige groeicijfers voor het gemeentefonds waaruit gemeenten geacht worden mee te betalen aan bestaande tekorten/pijnpunten in het sociaal domein en aan nieuwe maatschappelijke opgaven, met name Duurzaamheid. Dit naast het reguliere loon- en prijsstijgingen en een tot en 2025 oplopende opschalingskorting.

In de laatste circulaires kalven de groeicijfers steeds verder af, onder meer door onderuitputting op de Rijksbegroting, het verdampen van de ruimte in achterliggende jaren onder het BCF-plafond en het steeds verder dichtdraaien van de gaskraan.

Naast de omvang van het gemeentefonds is ook de verdeling van belang. De actuele bovengemiddelde stijging van de woningprijzen in de lokale woningmarkt zorgt voor forse nadelige herverdeeleffecten op de Amstelveense algemene uitkering.

herziening verdeling gemeentefonds

Per 2021 een algehele herziening van de bestaande objectieve verdeelmodellen gepland. Dit omvat zowel de nieuwe onderdelen van het sociaal domein als het klassieke gemeentefonds, inclusief de rol van inkomstenverevening (belastingcapaciteit) daarbinnen. Deze operatie brengt herverdeeleffecten met zich mee die positief en negatief kunnen uitpakken. Sleutelen aan de inkomstenverevening kan voor Amstelveen grote gevolgen hebben (negatief risico).

Conclusie financiële verhouding en decentralisaties
Effecten vanuit de decentralisaties en de financiële verhouding op de gemeentelijke financiële huishouding vragen structurele inpassing binnen de meerjarenbegroting. Daarbij moet in aanmerking worden genomen, dat de gemeente geen invloed heeft op de inkomsten via het gemeentefonds en dat de invloed op de uitgavenkant beperkt wordt door open einde regelingen en wettelijke verplichtingen. Hetgeen overigens onverlet laat, dat de decentralisaties ook kansen bieden om voordelen te realiseren.

Al met al is het perspectief voor de ontwikkeling van de algemene uitkering niet rooskleurig. De huidige meerjarenraming gaat vooralsnog uit van een reële nullijn. Dat lijkt momenteel het meest haalbare, met een grotere kans op minder dan op meer.

Een stevige buffer is van belang om incidenteel tegenvallers op te vangen (risicobuffer), maar ook om noodzakelijke beleidsaanpassingen te implementeren inclusief eventuele flankerende maatregelen (faseringsbuffer).

De in deze paragraaf geschetste ontwikkelingen met betrekking tot de financiële verhouding en de decentralisaties in relatie tot de omvang van de hiermee gemoeide budgetten zijn aanleiding voor een aanvullende risicobuffer van € 10 miljoen bovenop de buffer voor de normale bedrijfsvoering ongewijzigd gehandhaafd. Dit betekent een verhoging van € 5 miljoen naar € 10 miljoen, vanwege toegenomen onzekerheid/kwetsbaarheid vanwege (1) gehele inzet stelpost BUIG, (2) aanhoudend risico tekorten Jeugd en (3) risico grootschalige herziening verdeling gemeentefonds.